中 기술굴기의 비결? ‘추격산업’보단 ‘글로벌 신흥산업’ 지원서 빛 봤다[박재혁의 데이터로 보는 세상]

‘세계공장’서 ‘기술강국’ 도약한 中… 정부 주도의 강력한 산업정책 결과
신흥산업 공략하니 TFP 0.22% ↑… 성숙산업 지원은 좀비기업만 양산
특구도 혁신 인프라 속 효과 극대화… 한국도 맞춤형 육성전략 설계 시급

《中 기술강국 만든 정책의 교훈

최근 중국 광둥성 선전시로 출장을 다녀왔다. 세계 전기차 1위 기업인 비야디(BYD)부터 드론 시장의 절대 강자 다장이노베이션(DJI), 통신장비업체 화웨이와 정보기술(IT) 공룡 텐센트까지…. 선전은 명실상부한 글로벌 하이테크 중심지로 성장해 있었다. 2000년대 초반만 해도 값싼 노동력을 앞세운 제조업 기지에 불과했던 중국은 어떻게 짧은 기간에 세계를 선도하는 기술 강국으로 도약했을까. ‘한강의 기적’과 마찬가지로 중국의 급속한 성장을 설명할 때 빠지지 않고 등장하는 것이 바로 정부의 강력한 산업정책이다.》

박재혁 KDI 국제정책대학원 교수

중국의 산업정책이 기업의 혁신과 생산성 향상에 실질적 영향이 있었는지, 어떤 메커니즘으로 작동했는지 등을 심층 분석한 두 편의 연구를 소개한다.

첫 번째 연구(연구①)는 2000∼2012년 산업정책 문서 6500여 건을 분석해 정책을 내놓은 기관의 위상에 따라 가중치를 부여한 ‘산업정책 강도’ 지표를 개발했다. 국무원이 발표한 정책에는 가장 높은 가중치를 부여하는 식이다. 또 산업을 세계 기술 선도국과의 격차를 기준으로 △국내 성숙 산업(세계시장, 중국 모두 성숙) △글로벌 신흥 산업(세계시장, 중국 모두 초기) △국내 추격 산업(세계시장 성숙, 중국 초기) 등 세 유형으로 분류했다.

연구팀은 기술 발전의 잠재력이 큰 ‘글로벌 신흥 산업’에 대한 정책 지원이 생산성 향상에 가장 효과적일 것이라는 가설을 세웠다. 중국 국세청의 방대한 기업 단위 데이터를 활용한 분석 결과 가설은 맞아떨어졌다. 산업정책 강도가 1단위 증가할 때 글로벌 신흥 산업에 속한 기업들의 총요소생산성(TFP)은 최대 0.22%까지 유의미하게 상승했다.

반면 ‘국내 추격 산업’에 대한 정책 효과는 그보다 미미했고, 이미 성숙기에 접어든 ‘국내 성숙 산업’에 대한 지원은 오히려 생산성을 저해할 뿐만 아니라 이른바 ‘좀비 기업’을 양산하는 부작용이 확인됐다. 이는 산업정책의 성공이 무차별적인 지원이 아닌, 산업의 발전 단계와 기술적 특성을 고려한 정교한 목표 설정에 달려 있음을 명확히 보여준다.

두 번째 연구(연구②)는 특정 지역을 집중 육성하는 ‘장소 기반 정책(place-based policy)’의 효과를 분석했다. 이 연구는 2004∼2016년 중국 251개 도시의 패널데이터를 바탕으로 지방 단위의 ‘하이테크 산업개발구’를 국가급으로 승격시키는 정책이 도시의 혁신에 미치는 영향에 주목했다. 정책이 시행된 도시 그룹과 그렇지 않은 도시 그룹 간 혁신 수준 변화를 비교하는 이중차분(DID) 분석을 적용했다. 분석 결과 하이테크 특구의 국가급 승격은 도시의 혁신 수준을 크게 향상시켰다. 특히 이 정책은 네 가지 경로를 통해 혁신을 촉진했다. 국가급 특구로 지정되면 더 많은 투자와 지원이 해당 지역에 집중돼 기업이 성장한다. 관련 기업들이 모여들면서 지식 파급 효과가 발생하는 것은 물론이고 벤처캐피털 등 다양한 자금 조달이 용이해진다. 또 교통 및 통신 인프라가 확충되면서 혁신을 위한 생태계가 자연스럽게 조성된다.

흥미로운 점은 이러한 정책 효과가 모든 도시에 동일하게 나타나지 않았다는 것이다. 이미 경제 기반이 튼튼한 동부 해안 지역에서 효과가 가장 강력하게 나타났지만, 중부 및 서부 내륙 지역에서는 통계적으로 유의미한 효과가 관찰되지 않았다. 장소 기반 정책은 기존에 잘 갖춰진 인프라 및 시장 환경과 결합될 때 그 시너지가 극대화됨을 시사한다.

두 연구는 성공적인 산업정책을 설계할 때 중요한 시사점을 제공한다. 특히 어떤 산업에 대해, 어떤 공간에서 추진하는지에 따라 그 성패가 갈릴 수 있음을 보여준다. 정부 지원은 기술적 한계에 부딪힌 성숙 산업보다는, 성장 잠재력이 무궁무진한 글로벌 신흥 산업에 집중될 때 더 큰 효과를 발휘할 수 있다. 또 단순히 특정 지역에 ‘특구’라는 명칭을 부여하는 것을 넘어 종합적인 비즈니스 환경을 조성하는 것이 도시 혁신의 핵심 동력이다.

국정기획위원회는 지난달 13일 이재명 정부의 국정 청사진인 ‘국정운영 5개년 계획(안)’을 발표했다. 특히 산업정책을 엿볼 수 있는 경제 분야에서는 인공지능(AI), 바이오헬스 등 미래전략산업을 신성장동력으로 육성하고 반도체, 이차전지 등 주력산업 혁신을 추진하겠다고 밝혔다. 우리도 민간의 창의성과 효율성이 극대화될 수 있도록 전략적 지원을 하되, 혁신 생태계의 선순환 구조를 구축하는 데 정책의 초점을 맞춰야 할 것이다.

박재혁 KDI 국제정책대학원 교수

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